[ Übersicht der Themen des Monats ] [ Debatte: Familien contra Singles ] [ News ] [ Homepage ]

 
       
   

Sommerthema I

 
       
   

Deutsche Kommunen im demografischen Wandel

 
       
   

Oder: Wie die Demographisierung gesellschaftlicher Probleme die deutsche Politik bestimmt. Eine Besprechung des Buches Deutsche Kommunen im Demographischen Wandel von Christian Rademacher (Teil 2)

 
       
     
   
     
     
 

Die Bewertung des Erfolgs lokaler bevölkerungspolitischer Maßnahmen

RADEMACHER nutzt für seinen interkommunalen Vergleich lokaler bevölkerungspolitischer Maßnahmen Daten der privaten Bertelsmann Stiftung, die politisch-ideologisch dem neoliberalen Demographismus zuzuordnen ist, was jedoch nicht thematisiert wird. Das war notwendig, weil nach Darstellung von RADEMACHER derzeit keine alternative Datenquelle existiert und zudem dies eine gängige Praxis solcher Evaluationsstudien im Bereich kommunalen Handelns ist. Dabei wird gleich in zweifacher Weise auf Daten der Bertelsmann-Stiftung zurückgegriffen: zum einen auf eine Bürgermeisterbefragung aus dem Jahr 2005 und zum anderen auf den "Wegweiser Kommune". Zu Letzterem heißt es:

Deutsche Kommunen im Demographischen Wandel

"Momentan existiert kein anderer, genauso umfangreicher, bundesweit vergleichender Datensatz zum Umgang mit Demographischem Wandel in deutschen Städten und Gemeinden (...). Sekundäranalysen dieses Datenmaterials sind daher für interkommunale demographische Vergleiche üblich geworden (...). Der  »Wegweiser Kommune« umfasst sowohl Daten der Kommunalstatistik als auch Kennziffern, die daraus gebildet werden. Er bildet eine zentrale Referenz für die Bürgermeisterbefragung, weil ihre Informationen nur bei der Bertelsmann Stiftung (2005 und Esche et al. 2005) verfügbar sind, konnte sie nur mit ihrer Zustimmung und in ihrem Auftrag mit den von ihren Projektpartnern gesammelten Aggregatdaten ergänzt werden."
(2013, S.164)

RADEMACHER sieht das durchaus kritisch, weshalb die Untersuchung auch dem Zweck dient die Ungenügsamkeit der Datenlage im Bereich kommunalen Handelns aufzuzeigen.  

Probleme der Datenlage machen repräsentative deutschlandweite Vergleiche zwischen Kommunen unmöglich

In Deutschland gab es im Jahr 2009 fast 12.000 Kommunen. Eine Vollerhebung schließt sich daher aus, weshalb in der Studie von RADEMACHER für das Jahr 2005 nur Kommunen über 10.000 Einwohner betrachtet werden. Gerade kleinere Kommunen könnten jedoch darüber Aufschluss geben, welche Einzelfaktoren Einfluss auf Bevölkerungsentwicklungen haben, weil die unterschiedliche Struktur kleiner Gemeinden den Einfluss nicht-demografischer Faktoren wie Unternehmensschließungen, Unternehmensentwicklungen, Unternehmensgründungen, konjunkturelle Schwankungen, Vorhandensein bzw. Fehlen von Dienstleistung und Infrastruktur usw. stärker hervortreten lässt. Dies hätte natürlich den Rahmen der Studie gesprengt, wäre aber eine spannende Frage für weitergehende Studien.

Selbst eine Vollerhebung der 1.573 Kommunen mit mehr als 10.000 Einwohnern war nicht realisierbar, weil sich lediglich 648 Bürgermeister an der Befragung beteiligten und 137 Kommunen wegen einem Pre-Test nicht nochmals befragt wurden. Da lediglich mit vorläufigen und nicht mit endgültigen Ergebnissen der Gemeindegrößen gearbeitet wurde, gab es zudem Unstimmigkeiten bei der Zuordnung zu Gemeindegrößenklassen. Aufgrund der Fragenbogenkonstruktion, die nur die Antwortkategorie unter 20.000 Einwohner jedoch nicht unter 10.000 Einwohner enthielt, ergaben sich weitere Zuordnungsprobleme. Letztlich blieben von den 648 Kommunen nur 515 Kommunen für die Untersuchung von RADEMACHER übrig. Fazit: Lediglich ca. 1/3 der Kommunen mit 10.000 und mehr Einwohnern konnten untersucht werden, wobei die Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen nicht berücksichtigt wurden. Es muss also festgehalten werden, dass Sekundäranalysen aufgrund der unzureichenden Datenlage mit großen Restriktionen behaftet sind. Da ein Zweck der Untersuchung aber gerade dem Nachweis dieser Sachlage dient, sind diese Restriktionen kein Nachteil, sondern belegen nur um so dringlicher die Notwendigkeit der Untersuchung von RADEMACHER. 

Die erfolgreiche kommunale Bewältigung des demografischen Wandels

RADEMACHER möchte mit seiner Untersuchung den Zusammenhang zwischen demografischem Wandel (Input/Herausforderung) und Bewältigungserfolg (Output) erfassen. Dazu prüft er 3 Erklärungsmodelle: zum einen das Reiz-Reaktionsmuster, wonach sich ein Bevölkerungsrückgang direkt negativ auswirkt. In einem weiteren Modell wird angenommen, dass das kommunale Bewältigungshandeln zwischen Bevölkerungsrückgang und der Art der Wirkung vermittelt. Und im komplexesten Modell, das analog zum individuellen Stressmodell das Handeln der Kommune modelliert, werden weitere Aspekte wie die adäquate Problemwahrnehmung, Handlungsroutinen und die daraus resultierende politische Handeln berücksichtigt. Wie sieht das aber genauer aus?

Zuerst einmal stellt sich die Frage, ob eine Bürgermeisterbefragung überhaupt das kommunale Handeln adäquat repräsentieren kann. Kommunen werden als Black Box aufgefasst, d.h. die konkrete Akteurskonstellation bleibt unberücksichtigt. RADEMACHER rechtfertigt das damit, dass hierzu genügend Einzelfallstudien vorliegen würden. Wir können also festhalten: Unterschiedliche Akteurskonstellationen und Machtverhältnisse als nicht-demografische Einflussfaktoren auf die Entwicklung von Kommunen bleiben in der Untersuchung unberücksichtigt, würden aber auch den Rahmen der Untersuchung bei weitem sprengen.

Von RADEMACHER wird ein direkter Zusammenhang zwischen mangelhafter Leistungserbringung einer Kommune und dem Rückgang der Bevölkerung angenommen. Die Unzufriedenheit mit kommunalen Leistungen wird also auf die Exit-Option (Wegzug) reduziert. Die Voice-Option (z.B. Wahlen oder Bürgerentscheide) wird zwar erwähnt, bleibt aber aufgrund des Studiendesigns unberücksichtigt: 

Deutsche Kommunen im Demographischen Wandel

"Nach aktuellem Gemeindeverzeichnis (Statistisches Bundesamt 2010a) gibt es in Deutschland 11.9993 Städte und Gemeinden. Die systematische Berücksichtigung aller Akteurskonstellationen, politischer Prozesse, Entscheidungen und Handlungen in all diesen Kommunen würde jedes Forschungsvorhaben sprengen. Daher wird die einzelne Kommune (...) vereinfachend als Black-Box konzipiert (...). Die Fokussierung auf lokalen Demographischen Wandel verengt dabei den Raum möglicher Umwelteinflüsse. Die Bevölkerungsentwicklung bildet somit einen relevanten Umweltzustand, auf den das System, die Kommune reagiert. Die Rückkopplungsschleife wird als exit- oder voice-Option (Hirschman 1974, 1970) konzipiert. Es wird angenommen, dass ein Wohnortwechsel bei kleinen Leistungsmissständen kaum in Betracht kommt".
(2013, S.143f.)

Die Nicht-Berücksichtigung der Voice-Option wird folgendermaßen mit der damaligen historischen Ausgangslage begründet:

Deutsche Kommunen im Demographischen Wandel

"Abwanderung oder Widerspruch (Hirschman 1974, 1970) gelten (...) als legitime menschliche Reaktionen auf die Unzufriedenheit mit einer Firma, Organisation oder einem Staat. Auch Nullmeier (2004: 51) sieht unter Rekurs auf Hirschman (1974, 1970) einen prinzipiellen Zusammenhang zwischen Demographie und kommunaler Performanz-(messung). Letztere macht für Nullmeier nur dann wettbewerbspolitisch Sinn, wenn für die Betroffenen exit- oder voice-Optionen (...) verfügbar wären (Nullmeier 2004: 51). Im Anschluß an Bogumil und Kißler (1995) überschätzt er jedoch die voice-Option, exit-Optionen seien hingegen nur eingeschränkt verfügbar. Wohnortwechsel kämen bei kleineren Ärgernissen und Leistungsmissständen kaum in Betracht (...). Nullmeier vertrat diese These, bevor die Demographisierung ihren Höhepunkt erreichte (um etwa 2005; vgl. Barlösius 2007: 15). Massenhafte Abwanderungen aus Ostdeutschland und strukturschwachen westdeutschen Regionen lassen vermuten, dass diesen individuellen exit-Strategien eine starke Unzufriedenheit mit der Leistungsfähigkeit des jeweiligen Wohnortes zugrunde liegt."
(2013, S.40)

Wie eingangs bereits dargelegt, hat sich die Ausgangslage seit 3 Jahren wieder geändert. Wie lange dies der Fall ist, lässt sich kaum abschätzen. Der Zuzug nach Deutschland könnte sich wieder abschwächen, genauso gut könnte aber auch die Geburtenrate ansteigen. Es lässt sich also weiter festhalten: Die Reaktionen der Bewohner auf kommunale Leistungen werden lediglich aufgrund von Plausibilitätsannahmen vermutet, während empirische Belege des Zusammenhangs für den Gegenstandsbereich fehlen und deshalb weiteren Forschungen vorbehalten bleiben.

Scheinbar gravierend ist die Einschränkung, die RADEMACHER bei der Definition des Begriffs "kommunaler Bewältigung des Demographischen Wandels" vornimmt, der sich ausschließlich auf die politischen Felder Familien- und Seniorenpolitik bezieht, wobei genau genommen nur die "freiwillige" Familien- und Seniorenpolitik betrachtet wird. Die lokale Wirtschaftspolitik (z.B. Ansiedlung von Unternehmen) als Bewältigung des demografischen Wandels kommt als Mittel der Beeinflussung lokaler Bevölkerungsbewegung damit nicht in den Blick. Eine solche definitorische Beschränkung ist nur im Hinblick auf den Zweck der Untersuchung, die auf die Widerlegung einer solchen verengenden Sichtweise abzielt, gerechtfertigt. Ansonsten müsste der Begriff alle Maßnahmen der Kommunen beinhalten, weil nicht ausgeschlossen werden kann, dass auch andere Maßnahmen die kommunale Entwicklung positiv beeinflussen, die durch die Demographisierung gesellschaftlicher Probleme ausgeblendet werden. So könnten auch andere - nicht-demografische Faktoren Auswirkungen haben:

Deutsche Kommunen im Demographischen Wandel

"Die lokale Performanz beeinflusst (...) die rationalen Entscheidungen möglicher Eltern (Nauck 2007, 2001). Einschränkung von Hilfen zum Lebensunterhalt oder des Wohngeldes können dabei einem Kinderwunsch genauso entgegenstehen, wie eine mangelnde Vereinbarkeit von Familie und Beruf oder auch die grundsätzliche gesellschaftliche Forderung nach Bereitschaft zu Arbeitsmobilität und Pendelwanderung (vgl. Staudacher 2005: 362f.)"
(2013, S.40)

Die Intransparenz der Demographietypen der Bertelsmann Stiftung

RADEMACHER beansprucht mit seiner Studie die Zusammenhänge aufzudecken, die sich hinter den Demographietypen der privaten, neoliberalen Bertelsmann Stiftung verbergen. Kritik wird u.a.  an dem Merkmal Hochqualifiziertenanteil geübt, das gemäß BOSBACH & KORFF für Tourismusregionen eher wenig aussagekräftig ist. Des Weiteren wird die Intransparenz der Daten zu Haushalten und Familien sowie der Clusterverfahren beklagt. Die Problematik von Handlungsempfehlungen aufgrund der Demographietypen lässt sich anhand folgender Recherche im Internet erkennen. Im Wegweiser Kommune werden Kommunen ab 5000 Einwohnern derzeit in 9 Demographietypen (online abgerufen am 31. Mai 2014) eingeteilt:

Typ 1: Kleinere stabile ländliche Städte und Gemeinden (z.B. Möckmühl, Altenbeken bei Paderborn)
Typ 2: Sozial heterogene Zentren der Wissensgesellschaft (z.B. Heidelberg, München oder Berlin)
Typ 3: Prosperierende Kommunen im Umfeld dynamischer Wirtschaftszentren (z.B. Eppelheim oder Wiesloch)
Typ 4: Stabile Kommunen im weiteren Umland größerer Zentren (z.B. Hockenheim, Sinsheim, Cloppenburg oder Freudenberg bei Siegen)
Typ 5: Städte und Gemeinden in strukturschwachen ländlichen Räumen (z.B. Walldürn im Odenwald)
Typ 6: Mittelgroße Kommunen geringer Dynamik im Umland von Zentren und im ländlichen Raum (z.B. Plankstadt, Baden-Baden, Füssen (Allgäu) oder Leer (Ostfriesland))
Typ 7: Urbane Zentren mit heterogener wirtschaftlicher und sozialer Dynamik (z.B. Mannheim, Paderborn, Münster, Duisburg oder Hamburg)
Typ 8: Alternde kleinere Kommunen mit Anpassungsdruck (z.B. Pirmasens, Bad Wildungen, Bad Wörishofen, Cuxhaven oder Wernigerode im Harz)
Typ 9: Stark schrumpfende Kommunen mit besonderem Anpassungsdruck (z.B. Lübeck, Wilhelmshaven, Bad Kissingen, Frankfurt an der Oder, Gera, Quedlinburg im Harz, Hoyerswerda oder Eisenach)

Am besten man gibt eine bekannte Stadt ein, deren Verhältnisse man kennt. Auf einer Landkarte werden dann alle Kommunen eingeblendet, die dem gleichen Demographietyp angehören. Cloppenburg, das in den Medien als geburtenstärkste Kommune gepriesen wird, ist dem Demographietyp 4 zugeordnet, die mit "stabil" beschrieben wird - man könnte auch stagnierend dazu sagen. Der Demographietyp 5 hat dagegen schon von der Bezeichnung her nichts mit Bevölkerungsentwicklungen zu tun, sondern wird durch seine Strukturschwäche gekennzeichnet. Lediglich die Typen 8 und 9 deuten auf den Einfluss der Bevölkerungsentwicklung hin. Von daher verbietet sich eine verallgemeinernde Sicht auf Kommunen im demografischen Wandel von selber. Im Jahr 2006 beschreiben die Bertelsmann-Mitarbeiter Kerstin SCHMIDT & Carsten Große STARMANN die Zielsetzung und Umfang des Wegweiser Kommune folgendermaßen:

Kommunen im demographischen Wandel

"Der Wegweiser Demographischer Wandel ist ein Frühwarn- und Informationssystem für Städte, Gemeinden und Kreise. Er enthält folgende Bausteine:
•52 Indikatoren für die Politikfelder Soziale Lage, Wohnen, Wirtschaft und Arbeit und Demographische Entwicklung;
•eine kleinräumige Bevölkerungsprognose für alle Kommunen mit mehr als 5.000 Einwohnern;
•individuelle Demographieberichte für Bürgerinnen und Bürger, die Arbeit in Ausschüssen und öffentliche Veranstaltungen;
•die Beschreibung von insgesamt 15 Demographietypen
 - inklusive spezifischer Empfehlungen für jeden Typ;
•Karten, Graphiken und Tabellen zum Download;
•konkrete Handlungsempfehlungen für ausgewählte Politikfelder"
(Aus: Politik und Zeitgeschichte Nr.21-22 v. 22.06.2006, S.11)

Inzwischen gibt es also nur noch 9 statt 15 Demographietypen, deren Sinn sich dem Internet-Benutzer nicht unbedingt erschließen dürfte. Im Jahr 2008 beinhaltet der Regionalreport, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen 8 Demographietypen. Typus 4 beinhaltet Schrumpfende und alternde Städte und Gemeinden mit hoher Abwanderung. Es stellt sich also die Frage, inwiefern Handlungsempfehlungen, die sich aufgrund ständiger aktualisierter Demografietypen innerhalb kürzester Zeit ändern, überhaupt kommunales Handeln leiten können.

Geschichtskonservativer Demographismus: Bevölkerungsrückgang und schrumpfende Städte

Die Gefahr besteht im Zusammenhang mit dem demografischen Wandel, dass der Blick für komplexe Entwicklungen verloren geht. Bereits die Beschäftigung mit den Demographietypen zeigt, dass die Kommunen sich stark unterscheiden und dass sich die Probleme einzelner Kommunen durchaus schnell verändern können. RADEMACHER kritisiert deshalb zu Recht, dass der Bevölkerungsrückgang zu monokausal mit dem Niedergang von Kommunen in Verbindung gebracht wird. Im geschichtskonservativen Demographismus sieht RADEMACHER eine Ideologie, die die Debatte um den Stadtumbau insbesondere in Ostdeutschland beeinflusst hat:

Deutsche Kommunen im Demographischen Wandel

"Die Vorstellung, mit Bevölkerungsrückgang ginge auch für Kommunen ein Verlust politischer Macht sowie ökonomischer Wachstums- und Innovationsfähigkeit einher (...), spiegelt ein monokausales Reiz-Reaktions-Schema wider (...), das auch als »naturalisierendes Deutungsmuster« (...) bezeichnet wird. (...). Geht die Bevölkerungszahl zurück, schwindet nach naturalisierender Annahme automatisch die Fähigkeit einer Kommune die Lebensqualität ihrer Bürger sicherzustellen.
(...).
Für Bartl (2011: 14f.) gibt das dramatisierende, monokausale Modell ausschließlich den öffentlichen Diskurs der Massenmedien wieder, während im »themenbezogenen Fachdiskurs« (...) weniger zugespitzt formuliert würde. Träfe das zu, dürfte das naturalisierende Modell im Fachdiskurs kaum in Erscheinung treten. (...).
Das naturalisierende Modell fällt mit der Tabuisierungsphase im Stadtumbaudiskurs (Großmann 2007: 21f.) zusammen. (...). Ein Wechsel der Perspektive vom ageing zum shrinking ermöglichte die Renaissance des Konzeptes der »schrumpfenden Stadt« (Göb 1977) in der Stadtsoziologie, die mit negativen Entwicklungsprognosen einherging. Von der negativen Bewertung urbaner Schrumpfung hat sich der stadt- und regionalsoziologische Diskurs nie befreit (...). Insbesondere für ostdeutsche Städte werden in naturalisierender Weise negative Folgen von Bevölkerungsrückgängen erwartet. Das zeigt auch die Abwärtsspirale, die für das Förderprogramm »Soziale Stadt« (Beer 2001: 25) entwickelt und später erneut aufgegriffen wurde (Hannemann 2003: 20). Entgegen Bartls (2011: 14f.) ursprünglicher Annahme existieren naturalisierende Kausallogiken also auch in der Fachöffentlichkeit.
Häufig ist der naturalisierende Zusammenhang auch »intensionaler Bestandteil« (...) wissenschaftlicher Begriffsbildung. Auch das aktuelle, international vergleichende Modell urbaner Schrumpfung des Umweltforschungszentrums Leipzig (...), kombiniert Schrumpfung als Mix von Bevölkerungsrückgang und seinen Konsequenzen für die Stadtentwicklung. Zwar wird nicht mehr behauptet, dass negative Folgen automatisch auftreten, aber Städte, die diesem Muster nicht folgen, schrumpfen nicht im Sinne der Definition."
(2013, S.95ff.)

Die Stadtforschung reagiert auf Widersprüche durch Wegdefinieren, statt den dahinter stehenden Demographismus zu überdenken. Für RADEMACHER ist die Abwärtsspirale von Kommunen, die Bevölkerungsrückgänge zu verzeichnen haben, eine empirische Frage, die nicht vorab beantwortet werden kann:      

Deutsche Kommunen im Demographischen Wandel

"Städte heißen (...) schrumpfend, wenn der Bevölkerungsrückgang mit einer Verringerung des sozialen Zusammenhalts, der Verdichtung, ökonomischem Niedergang sowie mangelnder Infrastrukturauslastung einhergeht (Rink/Haase/Bernt 2009). Weltweit erfüllen viele Städte diese Kriterien, wie das Projekt Shrink Smart (Arndt 2011) zeigt. Allerdings wurde für ostdeutsche Städte, denen ein größeres Schrumpfungspotential unterstellt wird (...), nachgewiesen, dass zwischen 1994 und 1996 ein Zusammenhang von demographischer und ökonomischer Entwicklung kaum und von 1998 bis 2000 nur bei einer Minderheit von Städten nachzuweisen war (...). Die vorliegende Studie nimmt daher an, dass das naturalisierende Modell, bei der der Demographische Wandel eine entmutigende Herausforderung (...) darstellt, nur einer unter verschiedenen Entwicklungspfaden ist.
Der Entwicklungspfad der Abwärtsspirale wird damit nicht a priori ausgeschlossen (wie z.B. bei Bartl 2011), ob es sich jedoch um einen Sonderfall (Franz 2004, 2003) oder den Normalfall der Stadtentwicklung (Gesellensetter 2009,
Birg 2006 und Hannemann 2003) in Deutschland handelt, ist eine empirische Frage, die nicht ad hoc beantwortet werden kann."
(2013, S.97f.)

Die Institutionalisierung demographischer Beobachtung

Die Studie von RADEMACHER will prüfen inwiefern Bevölkerungsrückgänge die Entwicklung von Kommunen beeinflussen. In diesem Zusammenhang werden unterschiedliche Hypothesen geprüft. Eine zentrale Hypothese bezieht sich auf die Institutionalisierung bevölkerungsrelevanter Datenerhebung:

Deutsche Kommunen im Demographischen Wandel

"Weil demographische Daten über lokale Bevölkerungsfortschreibungen von »Standesämtern (Geburten, Sterbefälle, Eheschließungen), Familiengerichten (Scheidungen) und Meldebehörden (Wanderungen)« (Statistisches Bundesamt 2008: 4) ermittelt werden und in hohem Maße institutionalisiert sind, lassen sich aus der SPF (Anmerkung d. Verf.: Soziale Produktionsfunktion) zwei Hypothesen ableiten:

1. Kommunen können ihre Bevölkerungsentwicklung falsch einschätzen (Irrtumsthese).
2. Die Institutionalisierung demographischer Beobachtung sorgt dafür, dass sie sich dabei nur selten irren (Institutionalisierungsthese)
(2013, S.109)

Die Institutionalisierungsthese wird derzeit durch die Ergebnisse des Zensus 2011 erschüttert, gegen den Städte klagen, die viele Einwohner und damit Geldzuwendungen durch den vertikalen Finanzausgleich verloren haben. Man könnte sich deshalb fragen, was wäre geschehen, wenn die Bürgermeisterbefragung nicht 2005, sondern 2011 durchgeführt worden wäre? Dann hätte man den Mikrozensus 2011 unterstellen müssen. Die Ergebnisse des Zensus 2011 hätten dann die Repräsentativität nach Größenklassen (S.170), mit der RADEMACHER arbeitet, beeinträchtigt. Derzeit sind nur vorläufige Ergebnisse zur Differenz beider Erhebungen verfügbar. Folgende gravierende Verschiebungen ergeben sich gemäß der Pressekonferenz zwischen Mikrozensus und Zensus 2011 am 31.12.2011:

Pressekonferenz "Zensus 2011 – Fakten zur Bevölkerung in Deutschland" am 31. Mai 2013 in Berlin

"Im Zensus 2011 wurden die Einwohnerzahlen aller 11 339 Gemeinden ermittelt. In 7 013 Gemeinden (62 %) gab es am 9. Mai 2011 weniger Einwohner als bisher ausgewiesen. In 206 Gemeinden gab es keine Unterschiede zum Ergebnis der bisherigen Bevölkerungsfortschreibung und 4 120 Gemeinden (36 %) haben nach dem Zensus 2011 höhere Einwohnerzahlen als bislang angenommen.
Deutschland hat auch nach dem Zensus 2011 vier Millionenstädte: Berlin, Hamburg, München und Köln. Köln hat zwar etwas weniger Einwohner (– 3 654), bleibt aber über der Millionengrenze.
76 Städte hatten am 9. Mai 2011 mindestens 100 000 Einwohner. Im Vergleich mit den Zahlen der bisherigen Bevölkerungsfortschreibung verloren vier Städte (Siegen, Hildesheim, Salzgitter und Cottbus) diesen Status.
In 16 Städten lag die Abweichung zur Fortschreibung bei mindestens 10 000 Einwohnern. In absoluten Zahlen gab es die größten negativen Abweichungen in Berlin (– 179 391) und Hamburg (– 82 833). Prozentual betrachtet wurden bei den Großstädten die größten negativen Differenzen für Aachen (– 8,5 %), Mannheim (– 7,5 %), Würzburg (– 6,8 %), Freiburg im Breisgau (– 6,6 %) sowie für Offenbach am Main und Osnabrück (– 6,4 %) festgestellt. Die größte positive Abweichung gab es in Bielefeld (+ 3 724 Einwohner).

Aus der Pressemeldung geht hervor, dass 4 von 76 Städten die Größenklasse gewechselt haben. Das betrifft lediglich eine von sechs Größenklassen, die bei RADEMACHER unterschieden werden. In der Untersuchung von RADEMACHER werden gerade jene Städte mit den höchsten Abweichungen (Berlin und Hamburg) ausgeklammert. An diesem Beispiel zeigt sich, dass die Institutionalisierung demographischer Beobachtung gerade nicht vor Irrtum schützen kann, sondern Irrtum ist ein integraler Bestandteil von demographischer Beobachtung, insbesondere wenn langfristige Bevölkerungsvorausberechnungen im Mittelpunkt stehen. Die amtliche Statistik weist eben nicht die tatsächliche Bevölkerungsentwicklung aus, sondern ist lediglich eine amtlich beglaubigte Fiktion. Bei Differenzen von bis zu 8,5 % bei den Einwohnerzahlen von heute auf morgen und das lediglich auf Stadtebene, während auf Stadtteilebene noch größere Differenzen aufgetreten sind, lässt sich wohl kaum davon ausgehen, dass die amtliche Statistik vorab mit richtig und die Einschätzung der Bürgermeister vorab als falsch betrachtet werden darf.

Solche Fälle sind durchaus kein Einzelfall. So wurde z.B. lange Zeit davon ausgegangen, dass die Kinderlosigkeit der Akademikerinnen bei 40 % liegt, weil der Mikrozensus lediglich Haushalte mit Kindern erfasste statt nach der Anzahl der eigenen Kinder zu fragen. Außerdem wurde lange Zeit das Nichtvorhandensein von Kindern bei Frauen in der Altersklasse 36-40 als lebenslange Kinderlosigkeit gedeutet. Da jedoch in dieser Altersklasse gerade noch Akademikerinnen viele Kinder bekommen, wurde die Kinderlosigkeit weit überschätzt . Man könnte dies wie RADEMACHER auf das Vorhandensein von Ideologien, d.h. Demographismen, zurückführen, oder aber auf die gesellschaftlichen Machtverhältnisse, die die Ausbreitung bestimmter Demographismen fördern oder hemmen. RADEMACHER beschreibt das Problem folgendermaßen:

Deutsche Kommunen im Demographischen Wandel

"Für die Theoriebildung erwies sich die massenmediale, von politischen Meinungen und Interessen durchsetzte Aufmerksamkeit (...) als nachteilig. In Anlehnung an ein Argument, das zum Thema Generationengerechtigkeit entwickelt wurde (...), wird hier die These vertreten, dass vor allem die emotionale, ideologisch ausgetragene öffentliche Debatte erklärt, warum es keine nennenswerte Theoriebildung zu den sozialen Folgen des Demographischen Wandels gibt (vgl. dazu auch Birg 2005: 199f.). Anstelle von Theorien beherrschen Weltanschauungen die Arena. (...). Offenbar wird die ethisch-moralische Frage (Was ist gut und richtig?) und damit die Bewertung von Bevölkerungsprozessen über- und das soziologische Erkenntnisprogramm des deutenden Verstehens und kausalen Erklärens (...) der Bevölkerungsentwicklung und ihrer sozialen Folgen eher unterbewertet." (2013, S.62)

Der öffentliche Diskurs scheint keineswegs die Ursache für mangelnde Theoriebildung zu sein wie RADEMACHER glaubt, sondern ist eher ein Symptom der gesellschaftlichen Machtverhältnisse, wie die Debatte um die Kinderlosigkeit der Akademikerinnen und den Geburtenrückgang nahe legt . Der wissenssoziologische Zugang, den RADEMACHER wählt, blendet die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen aus, die die Forschung in Deutschland bestimmen. Typisch dafür ist, dass RADEMACHER zwar darauf hinweist, dass eine eigene Datenerhebung geplant war, die jedoch nicht durchgeführt werden konnte, weil das zugrunde liegende Forschungsprojekt vorzeitig beendet wurde. Man könnte also fragen, warum das Forschungsprojekt nicht weiter finanziert wurde. Hier spielen also wissenschaftspolitische Entscheidungen eine Rolle. Eine andere Frage wäre, warum dominiert eine private Stiftung bei der Datenbeschaffung über kommunales Handeln? Bei allen diesen Fragen lässt uns RADEMACHER im Stich.

Die Beschreibung der demografischen Situation und Entwicklung von Kommunen

RADEMACHER will - wie bereits weiter oben erwähnt - die Demographietypen der Bertelsmann Stiftung überprüfen, weshalb die folgenden acht Variablen, die konstitutiv für die Demographietypen sind, den Ausgangspunkt der Untersuchung bilden:

1) Bevölkerungsentwicklung 2003-2020
2) Medianalter 2020
3) Arbeitsplatzzentralität 2003
4) Arbeitsplatzentwicklung 1998-2003
5) Arbeitslosenquote 2003
6) kommunale Steuereinnahmen gemittelt über vier Jahre (2000-2003) je Einwohner
7) Anteil Hochqualifizierter an allen abhängig Beschäftigten 2003
8) Anteil der Haushalte mit Kindern

Die Variablen 7 und 8 werden wegen Intransparenz und berechtigter Kritik an der Brauchbarkeit von vorneherein verworfen. RADEMACHER beschreibt die demografische Situation von Kommunen mit Hilfe zweier Variablen: zum einen wird die Bevölkerungsentwicklung (zusammengesetzt aus Geburten, Sterbefällen und Wanderungen) der Kommunen von 1996 - 2003 betrachtet. Dabei wird zwischen absoluter und relativer Bevölkerungsentwicklung unterschieden. Zum anderen wird die Alterung der lokalen Bevölkerung anhand des Altersmedian überprüft.

Die Variable "Bevölkerungsentwicklung 2003-2020" wird als problematisch zur Beschreibung der demografischen Situation verworfen. Stattdessen wird die Übereinstimmung zwischen subjektiver Einschätzung und der objektiven demographischen Entwicklung einer Kommune anhand der linearen Fortschreibung der vergangenen Entwicklung ermittelt. RADEMACHER schreibt dazu:

Deutsche Kommunen im Demographischen Wandel

"Die Bürgermeister sollten einschätzen (...), ob die Einwohnerzahl ihrer Kommune in den nächsten Jahren vermutlich eher zunehmen (1), eher abnehmen (2) oder eher gleich bleiben (3) wird (...). Zum Abgleich mit der objektiven Situation wurde die Bevölkerungsentwicklung der letzten sieben Jahre (...) in drei ähnliche Kategorien eingeteilt, wobei ein Bereich von 5 % (+/- 2,5 %) um den Nullpunkt als stagnierende Entwicklung, größere Rückgänge (...) als Schrumpfung und höhere Zuwächse (...) als Wachstum eingestuft wurden. Es wird angenommen, dass die künftige Bevölkerungsentwicklung (...) als lineare Trend-Exploration aus der zurückliegenden demographischen Entwicklung abgeleitet wird.
(...).
337 Fälle (...) rahmen die Situation ihrer Kommune entsprechend der gruppierten, objektiven Bevölkerungsentwicklung. (...) Die übrigen 175 Fälle weisen hingegen einen demographischen Mismatch auf. Der Demographisierungshypothese entsprechend überwiegen die Abweichungen nach unten. Während drei Bürgermeister einer bisher gewachsenen Kommune zukünftig von Schrumpfung ausgehen, erwartet keine bisher geschrumpfte Gemeinde zukünftig ein lokales Bevölkerungswachstum, was zugleich ein Indiz gegen die alternative Unterschätzungshypothese darstellt.
(2013, S.203)

Angesichts der Präsenz von Bevölkerungsprognosen im öffentlichen Diskurs ist das Ergebnis kaum verwunderlich. Die Wahrnehmung wird durch die Demographisierung gesellschaftlicher Probleme geprägt. Aber was folgt aus dieser Erkenntnis?

Das geht zur Frage über, inwiefern kommunale Probleme für gestaltbar erachtet werden. Den Kommunen gelten insbesondere die Stadtentwicklung und Stadtplanung gestaltbar. Das bürgerliche Engagement liegt im Mittelfeld. Wenig beeinflussbar erscheint dagegen die Arbeitsmarktpolitik (Fachkräftemangel und das Altern der Arbeitnehmer spielen hier als demographisierende Deutungen eine Rolle) sowie das sozialpolitische Problem der Armutsbekämpfung.

Die Entwicklung der lokalen Steuereinnahmen und der lokalen Arbeitslosigkeit als Bewertungsgröße sowie die Handlungsalternativen von Kommunen

Inwiefern ein enger Zusammenhang zwischen Bevölkerungsentwicklung und kommunaler Situation besteht, kann anhand unterschiedlicher Indikatoren gemessen werden. RADEMACHER wählt hierfür zum einen die kommunalen Steuereinnahmen aus, die den eigenständigen Handlungsspielraum von Kommunen kennzeichnen sollen. Die Steuereinnahmen setzen sich aus Grundsteuer, der Gewerbesteuer, der Umsatzsteuer und aus den gemeindespezifischen Einkommensteueranteilen zusammen. RADEMACHER kontrolliert zudem den Einfluss des kommunalen Finanzausgleichs ("Einwohnerveredelungen"), die sich von Bundesland zu Bundesland unterschiedlich darstellen und von der jeweiligen Einstufung in Gemeindegrößenklassen abhängig ist. Zum anderen wird die lokale Arbeitslosigkeit betrachtet, die lediglich geschätzt werden kann, weil dafür keine Zahlen der Bundesagentur für Arbeit vorhanden sind.

Als Handlungsalternativen beschreibt RADEMACHER die lokalen Politikfelder Familien- und Altenpolitik, die mittels der Bürgermeisterbefragung ermittelt wurden. Zum Bereich freiwilliger Familienpolitik werden so unterschiedliche Maßnahmen wie das Begrüßungsgeld für Zugezogene, Prämien für zweite oder dritte Kinder, Bauprämien für kinderreiche Familien, Ferienprogramme oder Kinderfeste gezählt. Bereits die Aufzählung zeigt, dass eine Variable, die alle diese Maßnahmen gleichrangig behandelt, kaum in der Lage ist den Einfluss von Familienpolitik angemessen zu berücksichtigen, jedoch sollten zumindest Trends sichtbar werden. Bei diesen Maßnahmen handelt es sich um eine "vollständige Demographisierung", d.h. nicht nur das Problem wird als demografisch erzeugt wahrgenommen, sondern auch die Lösung ist im weiteren Sinne bevölkerungspolitisch motiviert.

Bei der Altenpolitik hat sich erst Mitte des Jahrtausends ein Sinneswandel vollzogen, der bei RADEMACHER insofern zum Ausdruck kommt, dass Kommunen im Jahr 2005 kaum freiwillige kommunale Altenpolitik betrieben. RADEMACHER kommt zum Schluss, dass sich Altenpolitik auszahlt, weil damit eine steigende Steuerkraft verbunden ist. Dies steht im Einklang mit dem Ideal der alterslosen Gesellschaft (Stephan LESSENICH) und dem damit verbundenen neuen Bild des Alters. RADEMACHER führt dazu aus:

Deutsche Kommunen im Demographischen Wandel

"Kommunale Seniorenpolitik bedeutet nicht nur, die Stadt für ältere Mitbürger, die die Steuerkraft beeinflussen können, falls sie im Lebensverlauf Kapital akkumulieren konnten (vgl. Falken 2009: 76), attraktiver zu machen, sondern auch der steigende Bedarf an sozialen Infrastrukturleistungen scheint wichtig zu sein. Immer mehr Menschen sind bereit, immer mehr Geld für ihre Gesundheit und Pflege auszugeben. Im Kontext des Demographischen Wandels werden immer häufiger positive Effekte einer Seniorenwirtschaft (Heinze 2011: 182f. und Berg 2009) und im Bereich der Alterssoziologie eine beträchtliche Altersproduktivität (Naegele/Heinze Schneiders 2010 ...) diskutiert. Pflege- und soziale Dienstleistungen bilden einen stabilen Wachstumsmarkt (...). Eine aktive Seniorenpolitik beeinflusst die kommunalen Steuereinnahmen positiv, wenn diese Arbeitsmarkt- und Wirtschaftspotentiale ausgeschöpft werden. Kommunen, die dafür sorgen, dass die wachsenden Bedürfnissen nach haushaltsnahen, personenbezogenen sozialen Dienstleistungen (...) befriedigt werden, können neben Kosten- auch Einnahmeeffekte erwartet werden. Fraglich bleibt jedoch, ob die erzielten Einnahmen kostendeckend sind. Um dies zu ermitteln, wären weitere Analysen notwendig. Es steht jedoch fest, dass die Effekte eines proaktiven Umgangs mit lokaler Alterung im Schrumpfungsdiskurs bisher kaum reflektiert werden."
(2013, S.239f.)

Es lässt sich also festhalten, dass Altenpolitik durchaus positive Effekte zeitigen könnte. Inwiefern dies der Fall ist, muss jedoch weiteren empirischen Untersuchungen überlassen werden.

Die Folgen lokaler Demographisierung

Das Ziel seiner Untersuchung ist gemäß RADEMACHER die Aufklärung der Wirkungszusammenhänge im Bereich der ökonomischen und der demografischen Rahmenbedingungen. Dazu verwendet er nicht die üblichen Ranking- , Cluster- oder Varianzanalysen, sondern unterschiedliche Regressionsmodelle. RADEMACHER überprüft anhand der Steuerkraft der Kommunen, ob Bevölkerungsentwicklungen ("Populationismusthese") und Altersstrukturveränderungen (Alterungsthese) tatsächlich zum ökonomischen Niedergang führen. RADEMACHER kann keinen systematischen Zusammenhang entdecken. Er vermutet, dass durch den vertikalen Finanzausgleich die Zusammenhänge überlagert werden. Insofern hätte die absolute Gemeindegröße einen größeren Einfluss als relative Bevölkerungsentwicklungen. RADEMACHER weist darauf hin, dass bereits Vorschläge für Anpassungen des kommunalen Finanzausgleichs existieren, kritisiert aber, dass zuerst einmal eine solide Datengrundlage geschaffen werden müsste:

Deutsche Kommunen im Demographischen Wandel

"Wie groß die Steuereinnahmen einer Kommune sind, scheint kaum von kurzfristigen Bevölkerungsentwicklungen und noch weniger von der Altersstruktur der Kommunen abzuhängen. Dass Kommunen mit einer älteren Bevölkerung grundsätzlich geringere Steuereinnahmen haben, lässt sich entgegen der Alterungsthese nicht eindeutig nachweisen. Solange der kommunale Finanzausgleich sich vor allem an Einwohnerzahlen und nicht an der Altersstruktur und damit verbundenen Kostenprofilen (Freigang/Kempkes 2008, Seitz/Kempes 2007, Seitz 2006, 2004) orientiert, gehen interkommunale Ausgleichsysteme von einer Bedarfsstruktur aus, die möglicherweise gar nicht (mehr) besteht. In diesem Zusammenhang wird eine zielgerichtete, dynamische Anpassung des Finanzausgleichs, an sich verändernde Alterstrukturen diskutiert (vgl. Falken 2009: 74).
Für die Berücksichtigung langfristiger demographischer Entwicklungen müsste aber erst eine Datengrundlage geschaffen werden. Es besteht nach wie vor eher ein Mangel an validen Daten für interkommunale Vergleiche, deshalb befürwortet ein aktuelles Fachgutachten (Gerlach/Hehl/Juncke 2010: 86, 196f.) die Schaffung einer Datenbank, die Konzepte kommunaler Familienpolitik und ihre Evaluationen zusammenführt (vgl. Kreyenfeld 2004). Außerdem wird ein bundesweit einheitliches Monitoring mit klaren Indikatoren nach dem Beispiel des kommunalen Audits in Nordrhein-Westfalen gefordert (Gerlach/Hehl/Juncke 2010: 102)."
(2013, S.235)

Eine Gefahr könnte sein, dass statt einer Verbesserung der Datengrundlage die Demographisierung gesellschaftlicher Probleme zu einer Änderung des kommunalen Finanzausgleichs im Sinne des vorherrschenden Demographismus führt.

Fazit: Das Buch dient der Versachlichung in der Debatte um den demografischen Wandel

Die Untersuchung von RADEMACHER ist im Zusammenhang mit dem Perspektivenwechsel hinsichtlich des demografischen Wandels zu sehen. Seit Mitte der Nuller Jahre wird der "reine Alarmismus" abgelöst von einer Sichtweise, die eher die Chancen als die Gefahren sieht, wobei RADEMACHER eine Mittelposition vertritt, die im demografischen Wandel ein Risiko sieht. Mit seiner Überprüfung der Demografietypen der privaten, neoliberalen Bertelsmann Stiftung hat RADEMACHER gezeigt, dass die Zusammenhänge zwischen der Bevölkerungsentwicklung und der kommunalen Entwicklung keineswegs so eng sind, wie sie in der öffentlichen oder auch fachlichen Debatte beschrieben werden. Dieser Nachweis ist ein wichtiger Schritt zur weiteren Versachlichung der Debatte um den demografischen Wandel. Die Demographietypen beschreiben gemäß RADEMACHER weniger die Handlungsfähigkeit von Kommunen im Umgang mit dem demografischen Wandel als die Ungenügsamkeiten des vertikalen Finanzausgleichs und der gegenwärtigen Datenlage. Ein anderes Untersuchungsdesign hätte jedoch auch einen Zusammenhang zwischen Demographisierung und Lebensqualität der Bürger herstellen  können, dann wären die sozialen Folgen der Demographisierung für die Bewohner von Kommunen besser in den Blick geraten. Kritisch einzuwenden ist deshalb, dass RADEMACHERs Untersuchung letztlich nicht frei von Demographisierungen ist, d.h. die Kritik an der Demographisierung gesellschaftlicher Probleme geht nicht weit genug. Der wissenssoziologische Zugang lässt die gesellschaftlichen Machtverhältnisse unberücksichtigt, die zur Verbreitung des vorherrschenden Demographismus geführt haben. Die politischen Machtkämpfe, z.B. die Debatte um den Länder- bzw. kommunalen Finanzausgleich, die auch zu Klagen gegen den Zensus 2011 führen, müssen als gesellschaftliche Rahmenbedingungen solcher Forschungen immer mitreflektiert werden. Lässt man diesen Kontext außer Acht, bleiben die Leerstellen, auf die hier hingewiesen werden, unsichtbar und führen zu Verkürzungen der Problematik. Alles in allem ist die Untersuchung jedoch ein wichtiger Beitrag zur Versachlichung, da sichtbar wird, inwiefern eine private Stiftung wie die Bertelsmann Stiftung Einfluss nicht nur auf die öffentliche Meinung hat, sondern bis hinein in die wissenschaftliche Durchdringung des Gegenstands "demografischer Wandel" reicht. Es ist deshalb zu wünschen, dass das Buch viele Leser findet und dadurch eine längst überfällige Debatte um die Demographisierung gesellschaftlicher Probleme in den Fokus des öffentlichen Diskurses und der Wissenschaft rückt.   

 
     
 
       
   

weiterführender Link

 
       
   

Übersicht - Themen des Monats

 
       
   
 
   

Bitte beachten Sie:
single-generation.de ist nicht verantwortlich für die Inhalte externer Internetseiten

 
   
 
     
   
 
   
© 2002-2017
Bernd Kittlaus
webmaster@single-generation.de Erstellt: 08. Juni 2014
Update: 24. Januar 2017